Optionen für eine Verhandlungsstrategie für ein Freihandelsabkommen zwischen Kanada und China

Chinas wachsende Mittelschicht und wachsende internationale Interessen bieten kanadischen Exporteuren von Waren und Dienstleistungen sowie Investoren in beiden Ländern große Chancen. Aber der Teufel steckt im Detail.

Von Wendy Dobson , Rotman School of Management

W enn kanadische und chinesische Staats- und Regierungschefs nach ihrem Treffen im September 2016 zu regelmäßigen Kontakten auf hoher Ebene verpflichtet waren, legten sie den Grundstein für tiefere Wirtschafts- und Sicherheitsbeziehungen. Sie identifizierten 29 Bereiche der Vereinbarung und Zusammenarbeit, von denen der vierte darin bestand, „… Sondierungsdiskussionen für ein mögliches Freihandelsabkommen zwischen Kanada und China einzuleiten“.

Der Zweck dieser Hintergrundinformation besteht darin, kurz alternative Verhandlungsstrategien zu untersuchen. Aufgrund erheblicher Komplementaritäten und Möglichkeiten zur Zusammenarbeit besteht ein enormes Potenzial, die bilateralen Wirtschaftsbeziehungen zu nutzen.

Chinas wachsende Mittelschicht und wachsende internationale Interessen bieten kanadischen Waren- und Dienstleistungsexporteuren und Investoren in beiden Ländern große Chancen. Als zweitgrößter nationaler Handelspartner Kanadas strebt China nach Versorgungssicherheit, während Kanada nach Nachfragesicherheit für Energie und natürliche Ressourcen sowie Lebensmittel strebt. Chinas wachsende politische Betonung auf saubere Energie, Erhaltung und erneuerbare Energien sind Sektoren, in denen Kanadier im ganzen Land Innovatoren sind. Kanada ist ein bedeutender Lebensmittelexporteur und ein zukünftiges globales Kraftpaket für die Lebensmittelproduktion. Kanadische Institutionen bieten Bildungs- und Tourismusdienstleistungen an, die von Chinas schnell wachsender Mittelschicht zunehmend nachgefragt werden. Chinesische Investoren, sowohl SOE als auch in Privatbesitz, haben ein zunehmendes Interesse an anderen Dienstleistungsbereichen in Kanada und den Vereinigten Staaten gezeigt, insbesondere an Immobilien, Unterhaltung und Hightech.

Ist ein umfassendes Freihandelsabkommen der beste Weg, um dieses Potenzial auszuschöpfen? Die beiden Länder haben die Investitionen liberalisiert und 2014 ein Abkommen zur Förderung und zum Schutz ausländischer Investitionen (FIPA) ratifiziert. Dies ist sicherlich eine vielversprechende Grundlage für eine umfassende Verhandlung über ein Freihandelsabkommen? Ja und nein. Theoretisch ist es sinnvoll, ein umfassendes Abkommen auszuhandeln, das darauf abzielt, alle Handelshemmnisse für Waren wie Zölle und Quoten und nichttarifäre Maßnahmen (NTM), die sich auf Dienstleistungen auswirken, „erheblich zu verringern“ sowie Politiken und Institutionen zu liberalisieren, die sich auf die Investitionsströme auswirken.

Aber der Teufel steckt im Detail. Ein Freihandelsabkommen zwischen Kanada und China wäre nur das vierte derartige Abkommen der Chinesen mit einer entwickelten Wirtschaft. In langwierigen Verhandlungen mit Südkorea und Australien gab es große Probleme, die sich aus regulatorischen, rechtlichen und institutionellen Unterschieden in den Systemen und dem Ausmaß der Anpassungsbelastungen für Arbeitskräfte in weniger wettbewerbsorientierten Sektoren ergaben.

Diese Freihandelsabkommen wurden nicht über Nacht ausgehandelt. Die Verhandlungen zwischen Australien und Südkorea dauerten jeweils fast zehn Jahre – und dann die Vereinbarung, Investitionen vorübergehend einzustellen, um den Handel mit Waren und Dienstleistungen rechtzeitig zu liberalisieren, und innerhalb von zwei oder drei Jahren an die Verhandlungstische zurückzukehren. Mit anderen Worten, diese Vereinbarungen waren schrittweise oder „lebendige Vereinbarungen“, die letztendlich eine umfassende Liberalisierung erreichen sollten. Für Kanada bezieht sich eine zusätzliche strategische Dimension, die für ein lebendiges Abkommen plädiert, auf eine Vertiefung der Beziehungen Chinas zu den Vereinigten Staaten, beispielsweise durch den Abschluss der langwierigen Aushandlung eines bilateralen Investitionsabkommens (BIT), in dem die Vereinigten Staaten China gefordert haben eine Negativliste vorlegen, in der alle Sektoren liberalisiert sind, sofern nicht ausdrücklich anders angegeben. Obwohl eine gewisse Einigung erzielt wurde, wurde in China nicht vollständig darauf reagiert. Eine weitere mögliche Änderung der bilateralen Beziehungen könnte eine weitere Ad-hoc-Handelsliberalisierung sein, wie beispielsweise der jüngste „100-Tage-Plan“, den die beiden Staats- und Regierungschefs auf ihrer Sitzung im April 2017 vereinbart haben.

Es gibt auch politische Gründe, derzeit nicht in große, komplexe Verhandlungen einzusteigen. Die chinesische Politik ist im Jahr 2017 im Vorfeld des 19. Parteitags, der für einige Zeit im Oktober geplant ist, besonders angespannt, wenn große Veränderungen in der obersten Parteiführung erwartet werden, darunter das fünf- bis siebenköpfige Ständige Komitee, das Politbüro und das Zentralkomitee. Wenn Beamte neue Aufträge erhalten, können formelle Verhandlungen durchaus verzögert werden.

Dieser Vorsicht entgegenzuwirken ist jedoch die Tatsache, dass kanadische Hersteller mit der Einführung des 2015 ratifizierten Freihandelsabkommens zwischen China und Australien (ChAFTA), das 2015 ratifiziert wurde, einem zunehmenden Wettbewerb auf dem chinesischen Markt ausgesetzt sind Die Australier erwarten, dass die ChAFTA dem bilateralen Handel in vier Jahren umgerechnet 20 Mrd. CAD hinzufügen wird, insbesondere in den Bereichen Landwirtschaft, natürliche Ressourcen, Energie, Produktion und Dienstleistungen. Ohne vergleichbare Zugeständnisse werden Kanadier auf dem chinesischen Markt benachteiligt.

Es liegt sehr im Interesse Kanadas, voranzukommen.

Angesichts der Erfahrungen in Australien und Südkorea kann es unrealistisch sein, mit einer einzigen umfassenden Vereinbarung fortzufahren. Ein schrittweiser Ansatz kann effizienter sein. das heißt, mit einer Reihe von Pakten zu einzelnen Themen fortzufahren, die im Laufe der Zeit in der umfassenden Vereinbarung konsolidiert werden könnten. Vier wichtige sektorale Verhandlungen bei der WTO, an denen beide Länder beteiligt sind, könnten auch für informelle bilaterale Konsultationen genutzt werden. Dazu gehören das TiSA-Abkommen (Trade in Services), das Environmental Goods Agreement (EGA), das International Technology Agreement (ITA2) sowie das Government Procurement Agreement (GPA), dem China noch nicht beigetreten ist.

Der schrittweise Ansatz könnte einem Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (WPA) ähneln, das Ausnahmen zulässt, wie Kanada in Verhandlungen mit Japan erfahren hat, in denen die Sensibilität der Landwirtschaft auf beiden Seiten den umfassenden Ansatz verhinderte. China und andere ostasiatische Regierungen sind mit WPA vertraut. Die Regionale Umfassende Wirtschaftspartnerschaft (RCEP) ist eine wichtige Mehrländerverhandlung zwischen dem 10-köpfigen Verband Südostasiatischer Nationen (ASEAN) und Japan, Korea und China. Im Gegensatz zu Freihandelsabkommen, die darauf abzielen, „im Wesentlichen alle“ Handelshemmnisse zu beseitigen, sind WPA weniger anspruchsvoll und fördern auch eine tiefere wirtschaftliche Zusammenarbeit.

Einige wichtige Grundlagen für einen schrittweisen Ansatz wurden bereits von kanadischen und chinesischen Beamten in der 2012 ausgewählten Studie „Kanada-China-Wirtschaftskomplementaritäten gelegt sieben Sektoren zur Analyse von Handelsmustern und bestehenden Handels- und Investitionshemmnissen sowie von Komplementaritäten und Wachstumschancen. Auf der Grundlage dieser Arbeit könnten Verhandlungen mit den Sektoren beginnen, in denen jede Partei mit zoll- oder nichttarifären Hemmnissen für verschiedene Waren oder Dienstleistungen konfrontiert ist, beispielsweise mit Kanadas Interesse an der Behandlung von Pflanzenölen und Saatgut in der Landwirtschaft. In einigen Sektoren könnten beide Parteien im Hinblick auf gemeinsame Interessen zusammenarbeiten, beispielsweise durch die Beseitigung von sektorinternen Hindernissen. In anderen Fällen müsste die Beseitigung von Hindernissen durch sektorübergreifende Verhandlungen angegangen werden, da in Sektoren, in denen Gewinne für eine tiefere Zusammenarbeit erkennbar sind, gegenseitiges Vertrauen hergestellt wird. Die Reihenfolge könnte zu einem angemessenen Zeitpunkt von hochrangigen Beamten beider Länder beim Finanz- und Strategiedialog vereinbart werden, der 2016 vereinbart wurde.

Der schrittweise Ansatz sollte sich an klaren Grundsätzen orientieren. Erstens sollten die Verhandlungen WTO-konsequent sein und die Grundsätze der Nichtdiskriminierung und der Inländerbehandlung beachten. Zweitens sollte das Ziel darin bestehen, Handelshemmnisse für Waren, Dienstleistungen und Investitionen auf eine Weise abzubauen und letztendlich zu beseitigen, die mit einer eventuellen Aufnahme in ein Freihandelsabkommen vereinbar ist. Der größere Rahmen für das Endspiel ist wichtig, um die unvermeidlichen Kompromisse bei sektorübergreifenden Verhandlungen zu ermöglichen. Beispielsweise können Zölle in einem Sektor von einer der Parteien im Austausch für Ermäßigungen durch die andere Partei in einem anderen Sektor gesenkt werden. Drittens sollte ein starker Schwerpunkt auf die Umsetzung mit ausdrücklicher Vereinbarung gelegt werden, dass keine Partei nach Abschluss der Verhandlungen Ad-hoc-Regulierungsbeschränkungen auferlegen wird (was Australien erlebt hat). Schließlich sollte der Schwerpunkt auf der Umsetzung zu Beginn auf einer Einigung liegen, mit der die schrittweisen Gespräche innerhalb eines bestimmten Zeitraums, z. B. fünf Jahre, zu einem vollständigen Freihandelsabkommen ausgebaut werden sollen.

Die sieben in der Komplementaritätsstudie 2012 identifizierten Sektoren sind:

Um einen kooperativen Kontext zu schaffen, einigten sich beide Regierungen 2016 darauf, die gegenseitigen Besuche und den bilateralen Handel bis 2025 zu verdoppeln und das Umfeld für die Zusammenarbeit in den Bereichen Landwirtschaft, Energie, Produktion, Finanzdienstleistungen und Infrastruktur zu verbessern. Luftfahrt-, Luftverkehrs-, Bildungs- und Gesundheitsdienste werden ebenfalls erwähnt.

Wie könnten diese Bereiche der wirtschaftlichen Zusammenarbeit in identifizierbare sektorale Komponenten eines möglichen Freihandelsabkommens organisiert werden?

Die Untersuchung von vier Sektoren zeigt die Möglichkeiten der Sequenzierung. Wie bereits erwähnt, ergänzen Kanadas Ausstattung mit Energie, natürlichen Ressourcen und Nahrungsmitteln Chinas Ziel einer sicheren Versorgung. Kanada ist Anbieter einer Reihe von Dienstleistungen. Dennoch ist Kanada auf dem chinesischen Markt relativ unsichtbar und wird als 18. größter Anbieter eingestuft, wobei Australien den 6. Platz belegt.

A Anbau und Landwirtschaft stehen in der Komplementaritätsstudie an erster Stelle auf der Liste der Sektoren, doch es gibt gute Gründe, diesen Sektor zu platzieren später in der Gesamtsequenz. Während in internationalen Foren und bilateralen Mechanismen und Abkommen über Biotechnologie, nachhaltige Landwirtschaft und Lebensmittelsicherheit fortlaufend zusammengearbeitet wird, gibt es erhebliche Handelshemmnisse. Auf beiden Seiten bleiben die Zölle hoch und es gibt Ausnahmen in bestimmten Produktbereichen wie Molkereiprodukten, in denen der Schutz des kanadischen Marktes seine Milchexporte von Bedeutung verhindert. Zugeständnisse bei CETA- und TPP-Verhandlungen werden das restriktive Regime etwas lockern. Insgesamt liegen Chinas Zölle im Durchschnitt bei 15,6 Prozent, während Kanadas Durchschnitt bei 11,3 Prozent liegt. Es bestehen auch regulatorische Hindernisse, da beide Seiten gesundheitspolizeiliche und pflanzenschutzrechtliche Maßnahmen sowie unterschiedliche Standards identifizieren, die Unsicherheiten und Handelskosten verursachen.

Verhandlungen über Zollsenkungen und die Behandlung von Produktausnahmen von Verhandlungen, wie sie Kanada in den NAFTA-Verhandlungen mit Nadelholz gemacht hat („Bezahlung“ des Kompromisses zur Beilegung von Streitigkeiten nach Kapitel 19 durch Öffnung der Energie für den regionalen Freihandel), sind Verhandlungen mit hohem Einsatz. Kompromisse zwischen verschiedenen Sektoren sind wahrscheinlich notwendig und werden daher zu einem späteren Zeitpunkt in der Verhandlungssequenz besser behandelt.

C Lean-Tech- und Umweltgüter und -dienstleistungen könnten aufgrund ihrer hohen Bedeutung für China, des bestehenden Niveaus der bilateralen Zusammenarbeit und des Potenzials für mehr zu Beginn der Sequenz erörtert werden . Frühzeitige Aufmerksamkeit könnte dazu beitragen, gegenseitiges Vertrauen und Vertrauen aufzubauen, das für die Bewältigung anderer schwieriger Themen wie der Landwirtschaft erforderlich ist. In Bezug auf saubere Technologien und Umwelt befassen sich beide Parteien bereits mit nationalen und globalen Herausforderungen und haben ein gemeinsames Interesse daran. Der Warenhandel ist klein, wächst aber schnell. China importiert saubere technische Güter aus Kanada, insbesondere Teile und Komponenten für Windkraftgeneratoren und intelligente Netze, während Kanada Solarzellen importiert. Die Zusammenarbeit erfolgt in Form von Partnerschaften und Initiativen für Wissenschaft und Technologie, um die kanadischen Kapazitäten an die chinesischen Bedürfnisse anzupassen. Wachstumshindernisse bei dieser Zusammenarbeit beziehen sich auf die geringe Größe kanadischer Unternehmen im Verhältnis zum Umfang der von chinesischen Kunden gesuchten Lösungen. Der Schutz des geistigen Eigentums ist ein zusätzliches Anliegen.

Diese Merkmale legen die Möglichkeit einer Vereinbarung über Umweltzusammenarbeit nahe, möglicherweise als Nebenabkommen (das nordamerikanische Abkommen über Umweltzusammenarbeit in der NAFTA ist ein Beispiel), in dem sich beide Parteien verpflichten, ihre eigenen innerstaatlichen Gesetze durchzusetzen und möglicherweise einen Rat einzurichten über die Umweltzusammenarbeit, die Partnerschaften zwischen Kanadas Clean-Tech-KMU und chinesischen Unternehmen fördert, um unter anderem die Eingaben in die globalen Lieferketten der internationalen Aktivitäten von OEM-Herstellern zu erleichtern.

N natürliche Ressourcen und verwandte Produkte, einschließlich Zellstoff und Papier: Dies ist ein drittes Beispiel, bei dem China ein starkes Interesse an Kanadas Energie und natürlichen Ressourcen hat, bei dem jedoch politische Sensibilitäten bestehen Holzprodukte einschließlich Zellstoff und Papier. Die virtuelle Abschaffung der chinesischen Zölle auf australische natürliche Ressourcen und verwandte Produkte, einschließlich Kohle, stellt Kanada vor eine Wettbewerbsherausforderung. Bezeichnenderweise schloss ChAFTA Holz- und Papierprodukte von dem Abkommen aus, einem der größten kanadischen Exporte nach China.

FDI-Screening ist ein Thema in diesem Sektor. Sowohl Kanada als auch China haben auf Marktzugangsprobleme und die Notwendigkeit größerer regulatorischer Klarheit bei ausländischen Direktinvestitionen sowie auf unterschiedliche technische Anforderungen und langwierige Genehmigungsverfahren hingewiesen. Die Erfahrungen Australiens legen die Möglichkeit schwieriger Verhandlungen nahe, wenn der Schwerpunkt produktspezifisch ist. Eine Option wäre es, Produktbereiche zu finden, in denen innerhalb des Sektors gemeinsame Interessen bestehen, beispielsweise in Bezug auf die Uranversorgung im Energiemix. Eine weitere Option könnte sich auf innovative, neue und ergänzende Holz- und Forstprodukte sowie die Lieferung anderer kanadischer Mineralprodukte beziehen. Angesichts des Umfangs der Investitionen, die Kanada benötigt, um die Entwicklung seiner natürlichen Ressourcen fortzusetzen, ist es wahrscheinlich, dass China die Rhetorik der Beamten, die Kanadas undurchsichtiges Investitionsprüfungssystem kritisiert, mit Forderungen nach Modifikation und größerer Transparenz durchsetzen wird. Bemerkenswert ist jedoch die von China gemeldete Rücknahme eines Antrags auf Gleichbehandlung von SOE-Investitionen im Austausch gegen Australien, in dem weniger als erwünschte chinesische Zollsenkungen für empfindliche Produkte wie Zucker und Reis akzeptiert werden.

S Dienstleistungen: Ein viertes Beispiel sind Dienstleistungen, bei denen der wechselseitige Handel trotz des großen Unterschieds in der wirtschaftlichen Bedeutung von Dienstleistungen in beiden Ländern bereits von Bedeutung ist. Dienstleistungen tragen mehr als zwei Drittel zum kanadischen BIP bei, verglichen mit China, wo das Ziel des 12. Plans darin bestand, die Wertschöpfung von Dienstleistungen auf 47 Prozent des BIP zu steigern. Im Jahr 2009 belegte China auf dem kanadischen Exportmarkt für Dienstleistungen den siebten und als Importquelle (Transport, staatliche Dienstleistungen und Reisen) den elften Platz. In China tätige kanadische Unternehmen sind sowohl KMU als auch sehr große Unternehmen in den Bereichen Finanzdienstleistungen, Ingenieurwesen, Architektur, Bergbau und Umwelt.

Dennoch bestehen für beide Parteien Herausforderungen in Bereichen wie Handelserleichterungen und dem Aufbau einer kommerziellen Präsenz, indem beispielsweise eine grenzüberschreitende Mobilität der Arbeitskräfte ermöglicht wird. Der Marktzugang ist eingeschränkt. Der Betrieb von vollständig in ausländischem Besitz befindlichen Dienstleistungsunternehmen in China ist eingeschränkt, und Mindestkapitalanforderungen, Transparenz und verschiedene regulatorische Anforderungen werden von verschiedenen Regierungsebenen auferlegt. Infolgedessen kommt die Komplementaritätsstudie zu dem Schluss, dass die Beziehung ein beträchtliches nicht realisiertes Potenzial aufweist.

Trotz der Handels- und Kapitalbeschränkungen gibt es Möglichkeiten für eine tiefere Zusammenarbeit. Chinas wichtigste Strategie zur wirtschaftlichen Neuausrichtung konzentriert sich auf die Entwicklung der Produktion und Beschäftigung im Dienstleistungssektor, und Kanada hat das Potenzial, bewährte Verfahren zu exportieren und den Wettbewerb auf dem Inlandsmarkt zu verbessern. Beide Parteien werden von einer tieferen Integration in kommerzielle Dienstleistungen profitieren. Möglicherweise weniger als bei sauberen Technologie- und Umweltgütern und -dienstleistungen möglich, kann das Ziel durch Zusammenarbeit und sektorinterne Verhandlungen erreicht werden, erfordert aber auch sektorübergreifende Verhandlungen, um Handels- und Investitionshemmnisse zu beseitigen.

Abschließende Kommentare

Diese Beispiele für einen schrittweisen Ansatz in der sektoralen Zusammenarbeit und bei Verhandlungen könnten einen Beitrag zur Erreichung eines umfassenden Freihandelsabkommens leisten.

In der Komplementaritätsstudie werden drei weitere Sektoren für Zusammenarbeit und Verhandlungen identifiziert. Es ist wichtig zu wissen, dass die ersten Schritte zwar sektoral sein können, spätere Schritte jedoch sektorübergreifende Verhandlungen über Handels- und Investitionsfragen erfordern, die allen Sektoren gemeinsam sind, wie Schutz des geistigen Eigentums, Regulierung und Überprüfung ausländischer Direktinvestitionen, Exportkontrollen, Staatsunternehmen und Wettbewerbspolitik Streitbeilegung.

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass diese Hintergrundnotiz eine ernsthafte Überlegung eines schrittweisen Ansatzes bei der Aushandlung eines Freihandelsabkommens zwischen Kanada und China nahe legt. Meinungsumfragen zeigen eine Erwärmung der kanadischen öffentlichen Meinung in Bezug auf ein solches Abkommen, aber es sind viel mehr Grundlagen erforderlich, um die Fähigkeiten der kanadischen KMU zu stärken, in China Geschäfte zu machen, und es ist viel mehr Aufklärung über Chinesen erforderlich, die in Kanada Geschäfte machen. Win-Win-Wirtschaftspartnerschaftsvereinbarungen in bestimmten Sektoren können sowohl für die öffentliche Meinung als auch für die Geschäftswelt Bausteine ​​sein. Es ist auch wichtig daran zu erinnern, dass der Kontext für die Verhandlungen in Australien zwei Weißbücher und eine Generation öffentlicher Diskussionen und Debatten umfasste. Im Gegensatz dazu haben Kanadier ihre Abhängigkeit vom US-Markt als selbstverständlich angesehen und erst vor kurzem begonnen, die Argumente für eine stärkere Marktdiversifizierung zu erkennen.

Hinweis : Zwei Quellen für die Erstellung dieses Hinweises zu Verhandlungsfragen sind: